对我区基层应急管理体系和能力建设
工作的调查与建议
区人大社会建设委员会、常委会社会建设工委
基层作为社会治理的基本单元，是维护公共安全的主战场，也是安全隐患排查治理的第一关口，防灾减灾的第一防线，应急处置的第一现场。基层应急管理体系和能力建设直接关系到人民群众的幸福感和安全感。为此，区人大社会建设委员会、常委会社会建设工委在常委会副主任胡车炜带领下，就我区基层应急管理体系和能力建设情况进行了专题调研，现将调研情况综合如下，供参阅。
一、基层应急管理体系和能力建设成效明显
近年来，柯桥区高起点规划、高标准建设、高效率运作，围绕打造“大安全、大应急、大减灾”的基层应急管理体系，加快推进基层应急管理体系和能力现代化，在全区生产安全、应急救援、防灾减灾等方面发挥了重要作用。
1、应急管理体系初步形成。加快打造“1+16+X”应急管理体系，畅通应急管理“最后一公里”，实现“15分钟应急救援圈”，基本构建起了组织指挥高效、统筹机制健全、风险防控精准和应急保障有力的基层应急管理体系。
打造集成化指挥平台。建立“柯桥区应急管理智慧平台”，集成应急指挥处置、应急信息、防火、安监、防汛防台、防地质灾害、应急预案等7大模块，实现跨部门、跨行业、跨层级的业务协同、指挥调度和信息共享。归集专业消防队、义务消防队、应急管理站、民间救援队 4 类近 500 支应急力量队伍信息。
设置标准化基层站所。按照“六个有”标准以及“四室四库四中心”的建设框架，建成16个镇（街）应急管理站，在全省率先完成了基层应急管理站标准化建设并实体化运作，并在此基础上单设机构，明确人员编制和职责划分，实行“准军事化”管理，扎实开展日常巡查、监管、救援等任务。
建设多元化应急队伍。统筹整合治安、消防、城管、安监、民兵、医务、物业保安、志愿者、民间救援队等资源力量，加强应急联动协作，构建相互补充、就近救援、救早救小的高效救援体系，加快打造政府救援队伍和社会应急力量良性互动、共同发展的“大应急”新格局。
2、应急管理能力稳步提升。充分运用大数据、物联网等先进技术推进数字赋能，不断提升应急管理能力现代化水平。在今年抗击台风“烟花”中，发挥了重要作用。
数字赋能全面防控。打造区镇村三级智慧应急监管网络，统一管理各种应急救援力量和资源，接入公安、铁塔、水利以及游乐场、商场、电影院等视频监控，实时监测、采集气象预警、水文监测、消防、用电、用水和交通等智能终端数据，全面分析评估及时预警，制定多场景灾害救援预案“一张图”，上下联动快速处置。建立健全应急救援物资装备信息数据库，实现全区应急救灾物资储备信息共享和数据互联互通。
执法监管高效有力。采用“人巡+智巡”方式，形成纵向到底、横向到边的巡查体系。开发安全生产智慧监管系统平台，全面推进安全生产重点监管领域“数字智治”，加强安全生产排查，建立各类风险隐患点“发现、确认、管控、整改、核销”闭环化管理机制，形成“责任清单”“隐患清单”“整改清单”三张清单，确保隐患按时整改到位，同时加强行刑衔接，严厉打击安全生产违法犯罪行为。
宣传教育社会共建。加快应急管理工作从“管理”到“治理”的转型，合力营造“全社会响应”的应急氛围，丰富应急管理宣传教育形式和内容，利用“云培训”平台开展线上线下培训，成立“应急·救援”慈善公益基金，为应急救援人员消除了后顾之忧。
二、存在的问题和不足
目前，我区基层应急管理体系和能力建设稳步推进，在保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定上效果显著，但对标高质量发展建设共同富裕示范区的要求，还是存在着一些需要引起重视的问题。
1、应急管理体系有待完善。体制机制有待健全。应急管理作为一个新部门，工作整合条线较多，体制机制尚处于磨合阶段，指挥调度还不能完全适应实际工作需要。风险隐患排查、执法监管、预案编制、应急演练、宣传教育等大量预防性、基础性工作还不够深入。联动作战需要加强。虽然各镇街已成立应急管理办公室，但镇街应急管理智慧平台与基层治理四平台相互独立，不利于应急管理的协同指挥和执法监管，同时各镇街主要有专职消防队和应急管理站两支专职队伍，但分工统属不同，横向和纵向联动还有待进一步增强。数字赋能稍显滞后。目前，全区统一的应急管理智慧平台已经建立，但尚未真正发挥作用，监控、烟感等基础感知设备建设仍显不足，各有关部门涉及应急管理的系统尚未完全打通，数据壁垒现象仍然存在。同时，日常应急管理仍以传统人工手段为主，智能化水平有待进一步提高。
2、队伍能力水平仍需提高。应急力量不足。目前16个镇街应急管理站配备专职2-5人，兼职8-15人，持有执法证人员普遍不到2人，与辖区应急管理工作实际需要还有一定距离，特别是部分监管任务较重的镇街，再加上被牵扯到属地镇街其他事务，一定程度也影响了日常应急管理工作的开展。队伍人员不稳。相比应急管理工作承担的任务、压力和风险，岗位待遇保障水平还有待提高。基层应急管理工作处于问责一线，待遇低或享受不到位使应急管理人员容易产生畏难情绪，从而缺乏工作的激情。专业水平不高。基层应急管理不同于一般的社区服务，其工作覆盖面广、专业性强、内容繁多。但我区现有从事基层应急管理工作人员不少是新招录的辅助人员，人员年龄偏大等问题也较普遍，缺少专业的综合应急管理知识，特别是在应对重大突发公共事件时处置能力较弱。
3、社会参与程度稍显不足。组织规范性不强。社会救援队伍需要进一步规范提升，目前社会救援组织发展水平参差不齐，其中部分社会救援组织缺乏必要的救援资质和资金设备，救援人员素质有待提高，而且多处于各自为战，没有形成合力，在参与应急管理时社会力量参与相对较少。多元参与性不强。现阶段基层民众和社会力量参与程度不高，民众安全意识和应对突发事件技能相对缺乏，依赖于基层政府和救援人员的服务，而且应急管理志愿者队伍也尚未形成规模，缺少社会主体参与应急管理和基层治理的广泛渠道。企业主动性不高。安全生产企业主体责任有待进一步落实，部分企业重生产、轻安全，安全投入不足，安全生产管理制度执行还不到位。安全生产管理人员专业性不强，工作缺乏积极性和针对性。从业人员安全生产意识淡薄，违规操作的情况时有发生。
三、加强基层应急管理体系和能力建设的建议
1、全面深化基层应急管理机制。要建立综合协同和联动会商机制。将镇街应急管理智慧平台加快融入基层治理四平台建设，实现基层应急管理建设与社区治理、网格化管理、公共服务相结合，强化基层应急管理站综合协调功能，构建“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急处置联动机制。做好纵横两个方向的协同与配合工作，细化突发事件处置各个环节，确保预案分工责任有效落实。健全联合会商机制，定期研判安全生产、消防安全、防灾减灾形势，加强资源共建共享共融。建立风险管控与隐患排查机制。基层应急管理站要进一步处理好救与防的关系，注重常态预防和非常态应对相结合的工作方式。结合村社网格化管理，组织动员社会力量，广泛发动群众，定期开展风险评估和隐患排查，严格隐患整改销号闭环管理，制定脆弱人群清单、绘制基层风险隐患地图，开展基层风险治理工作。建立监测预警与信息发布机制。加强基层预警感知网络建设，进一步拓展预警覆盖面，提升各类风险精密智控、精准治理水平。要抓紧研究制定科学、统一的风险隐患分级分类标准，全面掌握各类风险隐患情况，综合采取防范和处置措施。对重大风险隐患,要进行实时监控，确保早发现、早报告、早公开、早处置，并实施严格的预警信息通报和发布制度。
2、全面强化基层应急管理工作。加快打造智慧平台。要充分发挥应急管理智慧平台作用，主动运用大数据、物联网、人工智能等先进技术，打破各层级间数据壁垒，加快各类基础应急管理信息的互联互通、集成共享，大力推进基础感知设备建设、联网，加强企业（村居）智慧监管设施配备管理，着力构建区镇村（企）三级联动的智慧应急监管网络，切实提升灾害信息共享、预报预警、应急指挥和资源统筹调度能力。严格落实执法监管。要深化应急管理综合执法改革，加大执法资源整合，采取联合执法等方式，提升执法效能。要严厉打击安全生产违法犯罪行为，加大对风险隐患突出点的执法检查力度和对失信失责企业的曝光处罚力度。要大力推进“互联网+监管”模式，实现对生产经营单位安全风险管控和隐患排查治理工作实时监控，实时感知，有效监督，及时掌握辖区内安全生产状况。切实增强保障力度。要充分落实好基层应急管理工作人员的相应待遇，采取切实有效的激励奖励措施，激发一线工作人员的工作激情。建立健全安全生产权力和责任清单，确保容错免责机制有效实施，营造敢担当、善担当的良好氛围。强化督查考核力度，制定科学的评价指标体系，定期对各地、各部门的应急能力做出准确评估，督促基层应急管理建设工作真正落到实处、取得实效。
3、全面提高基层应急管理能力。要科学制定应急预案。要进一步完善应急预案，增强预案的科学性和可操作性，一方面要纵到底、多层次，区镇村和各部门的分预案要相互衔接、不断层，另一方面要横到边、全覆盖，对所有种类突发公共事件都要制定专项预案，确保全方位、不缺失。镇街要根据辖区风险点和薄弱点分类施策，村社一级的预案要简单明了，明确人员、职责和工作流程。加强专业队伍建设。坚持人才引进和人才培养相结合，围绕“职业应急”要求，以执法水平、业务技能和职业规范为重点，对基层应急管理工作人员开展轮训，加强岗前培训、日常业务培训，切实提升基层应急管理人员的监管执法水平和应急处置能力。组织开展“技能大比武”等活动，定期举行突发公共事件和应急救援跨部门、跨层级综合性演练，确保关键时刻拉得出、打得赢、靠得住。确保资源要素储备。结合各地灾害特征，进一步落实执法装备、救援器材保障和应急管理物资储备，并纳入智慧平台建档，实现及时调度。建立专家人才库，充分发挥专业人士在突发事件中的信息研判、决策咨询、事件评估等作用。在规划各类公共设施时，也要充分考虑应急工作的需要，建设必要的应急基础设施。
4、全面构建基层应急管理格局。大力培育社会力量。研究出台社会应急救援组织管理办法，充分发挥好“应急·救援”公益基金作用，扶持和培育社会应急力量的发展壮大（例如可以组建由辖区内民兵、保安员、基层警务人员、医务人员等构成的镇街、村社两级基层综合应急救援队伍，开展先期处置、自救互救、疏散转移、医疗急救等应急救援工作；或者由人大代表、社区楼长、学校、企事业代表等建立社区应急志愿者队伍，充分发挥社区居民专业特长，指导开展风险隐患排查治理、科普宣传教育、治安巡逻、脆弱群体帮扶等工作）。同时加强业务指导培训，组织与“国家队”共同演练、联动备勤、协同作战，有效发挥专职队和社会力量就近救援、救早救小、应急及时的作用，加快构建专业队伍和地方社会力量互为补充的新型应急救援体系。深入开展宣传教育。加强全社会防灾减灾宣传教育，推动应急宣传工作进工厂、进农村、进学校、进社区。有针对性地开展公共安全教育培训，特别是对企业应急管理培训工作，组织编写应急知识手册向基层组织单位群众发放，利用各种新闻媒体，介绍普及应急知识，宣传应急预案，提高社会公众防灾避险意识和自救互救能力。