沈庭洋
专题询问，是人大常委会在询问基础上，突出主题和监督的针对性，开展的一种监督形式。在各地实践中，除了常委会组成人员的提问外，通常会邀请部分人大代表参加，并提出相关问题。但按照代表法和监督法的相关规定，在闭会期间人大代表参与常委会组织的专题询问是否妥当，存在争议。笔者试图从合法性、合理性等角度，对这个问题作粗浅分析，供大家商榷。
一、全国人大和各地人大的相关规定:不一致。自2010年以来，专题询问作为一种有效的监督方式，在各地人大得到了越来越多的运用，并在实践基础上制定了规范化的意见和办法。就代表能否参与并提问，总体可以分为两类：一是不明确，但也不排斥。如2015年全国人大常委会办公厅出台《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，特别强调要充分发挥常委会组成人员在专题询问中的主体和主导作用。同样，武汉市人大常委会《专题询问工作办法》规定：“专题询问的主体是市人大常委会组成人员”，“询问人由市人大常委会组成人员个人报名、市人大专门委员会和常委会工作委员会推荐，主任会议确定”。对代表能否参与并提问没有明确，但从“主体”、“主导”、“推荐”等用词分析，并不排斥常委会组成人员以外的人参与并提问。二是明确肯定，甚至还有所延伸。如长沙市人大常委会《专题询问办法》规定：“专题询问提出询问的主体是市人大常委会组成人员和列席常委会会议的市人大代表”。宁波市江东区人大常委会《专题询问试行办法》规定：“专题询问的主体是区人大常委会组成人员。列席人大常委会会议的区人大代表也可以对有关问题提出询问。”山西省人大常委会《专题询问办法》规定“询问人主要在常务委员会组成人员中产生，列席会议的本级人民代表大会代表也可以提出询问”，另外还强调“可以邀请公民旁听。”
二、合法性分析:没有明确依据或授权。《监督法》第三十四条：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”常委会组织专题询问的法律依据就在于此。而《代表法》第二章“代表在本级人民代表大会会议期间的工作”第十三条：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”浙江省实施《代表法》办法第十二条：“代表在本级人民代表大会审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”可见，在大会期间，代表提出询问具有充分的法律依据，但在闭会期间代表能否提出询问，代表法和浙江省的实施办法都没有明确。
再作进一步分析，代表身份和权利具有一定的特殊性，一方面，他代表公民行使民主权利；另一方面，代表的“职务”性质使得其行使的“权利”具有一定程度的“权力”性质，而“权力”必须经过授权。而且，《代表法》明确的各项代表权利和第三条第七项“法律规定的其他权利”中，都没有做出明确授权。因此，就严格的法律规定而言，代表在闭会期间没有“询问”的权利，如果参与常委会组织的专题询问并提问，则这个提问不具备“询问”的法律性质和权利属性。
三、合理性分析:符合民主政治发展方向。代表参与常委会专题询问并提问，虽然在法律属性上与常委会组成人员的提问不同，但并不表示不能提问，更不意味着法律禁止其提问。从人大制度设计、实践以及完善发展的方向看，代表参与专题询问并提问，至少具备四个方面的合理性。
一是符合原理。我国《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人大代表作为人民代表大会的主体，肩负着代表人民行使各类民主权利的光荣使命和法定职责。在大会闭会期间，在常委会的安排下，人大代表参与专题询问并提问，是代表人民行使民主管理经济社会文化事务的具体体现，符合人大制度的设计安排，也符合新时代更好发挥代表主体作用的工作要求。
二是符合法理。对照《宪法》和《代表法》对公民权利、代表权利的用语表述可以发现，《代表法》第三条代表权利的第三项“提出对各方面工作的建议、批评和意见”，第六项“获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障”，这两项对代表权利的行使方式都没有作进一步限制（如“依法”或“按照法律规定”等）。因此，代表参与专题询问并提问，只要没有触犯法律禁止性条款，就可以作为代表行使知情权、建议权的合理方式，被允许和使用。
三是符合事理。专题询问，特点就在“专题”二字。相比在审议议案和有关报告时“有问则问、无问则不问”的询问，专题询问是有计划、有主题地对“一府两院”的具体工作进行询问。人大代表具有密切联系群众、了解具体情况的优势。让代表提问，有利于更好反映询问事项的真实情况和问题，也有利于“一府两院”及相关部门更好了解广大群众的关切和意愿，从而进一步增强专题询问的效果，推动问题解决。
四是符合情理。邀请代表列席常委会会议或参与专题询问，是拓宽代表参与常委会工作渠道的有效方式。在参与过程中，人大代表适时提出问题和建议，发挥适当作用，符合人之常情，也符合邀请代表参与常委会工作的初衷。而且，从人大集体履职行权的方式看，组织专题询问、行使监督权的主体是常委会，而不是常委会组成人员或参会的代表，两者提出问题和建议的性质虽然不同，但最终要由常委会集体决定后交给相关机关、组织处理和落实。
总之，从实践操作层面来讲，代表参与常委会专题询问并提问，符合民主政治发展方向，既有利于更好发挥代表作用，也有利于提升常委会监督实效，值得进一步探索完善、巩固提升。（作者系区人大常委会办公室副主任）